В 2017 году размер бюджетов административно-территориальных единиц (БАТЕ) на национальном уровне в статье доходов составил 13 462 млн леев, что на 112% больше, по сравнению с 2016 годом. Вследствие динамики инфляции в 2017 году (107% против 2016 г.) реальный рост доходов БАТЕ на национальном уровне составил 5%. С 2013 по 2017 гг. самая неблагополучная динамика доходов местных бюджетов отмечена в 2015 и 2016 гг. (в первом случае реальный рост местных бюджетов был отрицательным – минус 10%, а во втором – реальный рост составил всего 3%). Размера БАТЕ критически недостаточно для обеспечения устойчивого развития населенных пунктов, считает автор доклада «Бюджеты административно-территориальных единиц второго уровня: размеры, структура и качество» и эксперт в сфере публичных финансов IDIS Viitorul Анжела Секриеру.
В то же время все больше заметно сокращение роли местных бюджетов в финансировании местных экономик. Это говорит о недооценке чиновниками органов местного самоуправления местного экономического развития как решения, призванного сократить уровень бедности и укрепить устойчивость процессов экономического роста в Республике Молдова.
Важным качественным показателем, характеризующим относительный размер местных бюджетов, является соотношение между бюджетными параметрами и численностью населения. В 2017 на душу населения в Молдове приходилось в среднем 3 791 лей из доходов местных бюджетов. Если исключить из подсчетов муниципий Кишинэу, на чью долю приходится 27% всех доходов местных бюджетов, то в 2017 г. на душу населения приходился 3 481 лей. Это говорит о недостаточности местных бюджетов для стимулирования процесса устойчивого экономического роста на местном уровне.
«Так, доля БАТЕ в доходной части ВВП по состоянию на 2017 год стала самой низкой (7,61%) за 2009 – 2017 гг. Постоянный отказ местных бюджетов от финансирования местной экономики стал более выраженным, начиная с 2014 года. В то же время уменьшается и место местных бюджетов в структуре национального публичного бюджета. В 2017 году доля БАТЕ в национальном публичном бюджете (в доходной части) за рассматриваемый временной отрезок стала самой низкой (25,22%)», – отметила А. Секриеру.
Такая динамика подводит к выводу о недооценке чиновниками органов местного самоуправления местного экономического развития как решения, призванного сократить бедность и укрепить устойчивость процессов экономического роста в Республике Молдова. Динамика соотношения между доходами БАТЕ без перечислений из государственного бюджета и доходами национального публичного бюджета находится на критическом уровне. Показатель постоянно падает: с 10,59% в 2010 году до 7,32% в 2017 году.
«Отмечается негативная тенденция в местном самоуправлении, проявляющаяся в сокращении собственных доходов. Это указывает на то, как внедряются обязательства государства в сфере соблюдения принципа местного самоуправления и международных обязательств. Есть серьезный разрыв между положениями закона и реальной ситуацией. Что касается полномочий органов местного самоуправления второго уровня, то можно сказать, порядок финансирования и управления указывает на отсутствие местной публичной власти, вместо которой есть представители Правительства в районах, оказывающие национальные услуги на местном уровне», – заявил председатель Конгресса местных властей (CALM) Виорел Фурдуй.
Положение с собственными доходами указывает на меры, принимаемые органами местного самоуправления по укреплению предпосылок местного экономического развития. Нынешняя методология расчета перечислений (на базе налоговых возможностей, численности населения и площади административно-территориальных единиц) не ставит в зависимость размер перечислений на следующий год от мер органов местного самоуправления по выявлению и использованию собственных источников доходов в целях повышения финансовых возможностей местного бюджета (положения, применяемые до 2014-2015 гг.). Отмена такой зависимости серьезно стимулирует органы местного самоуправления повышать вклад собственных источников дохода при формировании доходной части местных бюджетов. Доля собственных доходов в местных бюджетах не только мала, но и постоянно сокращается. Одним из возможных объяснений подобной ситуации может быть сдержанность местных властей в проявлении инициативы и активности на фоне ярко выраженной тенденции увеличения количества примаров и председателей районов, попавших в поле зрения правоохранительных органов.
Самыми крупными бюджетами в доходной части в 2017 году были бюджеты муниципия Кишинэу (3 695 млн леев), АТО Гагаузии (771 млн леев), мун. Бэлць (470 млн леев), городов Кахул (455 млн леев), Унгень (422 млн леев), Орхей (415 млн леев), Хынчешть (395 млн леев). Показателем, конкретизирующим размер доходов бюджета административно-территориальных единиц второго уровня и предлагающим возможность сравнения между различными административно-территориальными единицами второго уровня, является соотношение между доходами бюджета и количеством жителей административно-территориальной единицы второго уровня. В этом смысле самые большие цифры по этому параметру отмечены в прошлом году в АТО Гагаузии (5,1 тыс. леев), муниципии Кишинэу (4,7 тыс. леев), районах Дубэсарь и Резина (4,5 тыс. леев), Кантемире, Рышкань и Шолданешть (4,1 тыс. леев). Надо отметить, что на национальном уровне средний показатель доходов местных бюджетов на душу населения в прошлом году составил 3,8 тыс. леев. Первый фактор, объясняющий такую динамику, связан с законодательством, с привилегированным отношением к АТО Гагаузии как налогоплательщику и получателю публичных услуг в сравнении с другими административно-территориальными единицами второго уровня.
«Очень важно укрепить базу собственных доходов на местном уровне. Налог на недвижимость для физических и юридических лиц очень значим для накопления доходов на местном уровне. Поэтому нужна максимально функциональная система оценки недвижимости. Оценка означает способность людей платить за эту собственность. Эта сумма зависит от уровня развития населенного пункта», – считает советник ЕС по реформе местных органов управления Виктор Гиосан.
Дополнительно к источникам пополнения районных бюджетов, центральный бюджет АТО Гагаузии получает отчисления в размере 100% от совокупной суммы подоходного налога для физических лиц, собираемого на территории автономии, 100% от НДС на товары и услуги, оказываемые на территории автономии, 100% от акцизов на товары, подлежащие сбору акцизов и производимые на территории автономии. В то же время АТО Гагаузия не получает перечисления общего назначения.
Экономическая и социальная специфика административно-территориальных единиц обуславливает сумму перечислений из государственного бюджета (налоговые возможности, численность и структура населения, площадь административно-территориальных единиц), отдачу местных налогов и пошлин, а также поступлений из других источников бюджетных доходов, что отражается на размерах местных бюджетов.
Другим фактором, влияющим на доходы местных бюджетов, является способность и умение местных властей управлять местной экономикой и местными публичными финансами.
Также уровень участия местных сообществ в процессе принятия решений в административно-территориальных единицах играет важную роль в развитии местной экономики.
Самыми крупными бюджетами в расходной части в 2017 году были бюджеты мун. Кишинэу (совокупные расходы составили 3627 млн леев), АТО Гагаузии (710 млн леев), мун. Бэлць (473 млн леев), районов Кахул (456 млн леев), Унгень (428 млн леев) и Орхей (414 млн леев). В 2017 году наименее гибкими были бюджеты районов Тараклия, Дрокия, Шолданешть и Дондюшень (доля расходов персонала составила 56% от совокупных расходов), далее идут бюджеты Окницы, Флорешть и Теленешть (55%).
Соображения, положенные в основу порядка распределения источников дохода для и между местными бюджетами всех уровней, не вытекают из научно обоснованных аргументов, а, скорее, являются продуктом непрозрачных политических переговоров.
По словам А. Секриеру, финансовая централизация, проявляемая посредством сокращения уровня собственных доходов в местных бюджетах и одновременного роста перечислений, становится все более заметной и тревожной. Эта тенденция вредит в том числе независимости местных властей в процессе принятия решений на местном уровне, создавая предпосылки развития определенных пунктов в ущерб развитию других, что часто является следствием политических причин. В итоге усиливается спад в местных экономиках. К тому же сокращение собственных доходов означает для органов местного самоуправления уменьшение ресурсов для финансирования исполнения своих полномочий.
Сдержанность местных властей в проявлении инициативы в развитии местных экономик является и результатом возрастающего числа случаев уголовного преследования против местных избранников в контексте борьбы с коррупцией, о чем сообщает миссия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы как о проблемном и противоречивом явлении согласно европейским стандартам.
Виктор Урсу
