Вступивший в начале года в силу Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности пока никак не отразился на местных публичных властях. Примары сетуют на то, что их руки по-прежнему связаны, что зависимость от решений центра сохраняется и сейчас. В то же время эксперты-экономисты считают, что именно сейчас органы местной публичной власти нуждаются в реальной финансовой автономии. Это сложный процесс, так как реформа децентрализации проходит с трудом.
Большинство примаров говорят о том, что в настоящее время запланированные средства за пять месяцев этого года они не получили, хотя упомянутый Закон гласит, что органы местного публичного управления могут самостоятельно устанавливать приоритеты развития. А ведь средства из государственного бюджета должны идти напрямую органам местной власти, в районы, минуя центральные органы власти.
«Мы до сих пор живем за счет собственных доходов, пытаемся реализовать бюджеты, которые получили в конце 2014 года. Очень надеемся, что проекты, начатые в прошлом году, будут поддержаны и дотированы из резервных фондов, в том числе из госбюджета. В 2014 году мы получили кое-какое финансирование, это позволило начать ряд проектов, но сейчас они все заморожены», – говорит Мария Урсаки, примар села Лозова Страшенского района.
С другой стороны, примары считают, что их полномочия по-прежнему ограничены, так как механизм нового закона не внедряется. Они также обещают, что после местных выборов, намеченных на 14 июня, они потребуют полного осуществления реформы децентрализации местной публичной власти.
По мнению экспертов IDIS Viitorul, на сегодняшний день есть недостатки и в деятельности самих примэрий, их нужно устранять. Они имеют в виду отсутствие прозрачности в управлении финансами районов и населенных пунктов страны, это стало настоящей ахиллесовой пятой местной публичной власти. По словам экспертов, несмотря на начавшуюся реформу, дела продвигаются медленно, а новый закон – это только первый шаг на пути финансовой децентрализации населенных пунктов.
«Нынешнее законодательство создало механизм прямых отношений между примэриями и госбюджетом, но надо еще поработать над прозрачностью самих местных публичных органов власти. Здесь хорошо бы подключить гражданское общество, пересмотреть механизм установления и применения местных налогов. Сейчас в бизнес-среде недовольны тем, как некоторые примэрии устанавливают местные налоги, иногда компания вынуждена платить налоги, не имеющие ничего общего с ее видом деятельности», – полагает Вячеслав Ионицэ, эксперт IDIS Viitorul. Он отметил, что на самом деле этот закон создал математическую модель, которая снижает политическую зависимость при распределении денег районам, особенно второго уровня.
В этих условиях самой ожидаемой мерой является укрепление налоговых возможностей местных публичных властей. Схема, предлагаемая новым законом, предусматривает передачу полномочий и необходимых финансовых ресурсов от центральных властей местным. Это и есть так называемый первый шаг реформы. Директор программ при Конгрессе местных властей Молдовы Александру Осадчий сообщил, что одновременно с разграничением полномочий надо разработать и механизм финансирования. В настоящее время налоговая база местных публичных властей не консолидирована.
«Вторым шагом должно стать консолидирование собственной налоговой базы местных публичных органов власти. Здесь уже созданы возможности для сбора налогов и появятся дополнительные рычаги повышения доходов и привлечения инвестиций. Сейчас уже созданы предпосылки для роста налоговых возможностей, хотя это и не прямая цель и смысл реформы, но речь идет о наведении порядка в отношениях с центральным бюджетом», – говорит Александру Осадчий. Он уверен, что с началом децентрализации местных властей, примары получили определенную степень независимости от центральных властей, но она, все же, неполная. «Имея возможность управлять текущими расходами, органы местной публичной власти в то же время политически чрезвычайно зависимы от финансирования центром капитальных инвестиций. На самом деле, по этому вопросу ведутся настоящие схватки», – сказал он.
Финансовая ситуация местных публичных властей Молдовы будет подвергаться онлайн мониторингу. Перенимая опыт Словакии, в нашей стране решили под давлением гражданского общества разработать портал открытых данных, предназначенный для прозрачности управления деньгами в районах. Этот проект управляется Институтом экономических и социальных реформ Словакии совместно с IDIS Viitorul и начнет работу в январе 2016 года. Для начала портал представит уровень прозрачности управления публичными средствами в 50 населенных пунктах. Среди показателей находятся расходы и доходы, зарегистрированные долги, займы от государства, финансовые активы и число жителей.
«Мы наладили отличные партнерские отношения с гражданским обществом, подключили его к процессу принятия решений на местном уровне. Нам стало ясно, что когда нас критикуют, это означает, что мы делаем что-то не так. Таким образом, гражданское общество стало важным показателем, позволяющим корректировать местную политику», – отметил посол Словакии в Молдове Роберт Кирнаг, представляя проект.
По информации Института экономических и социальных исследований, только в 2014 году примерно три тысячи муниципалитетов Словакии сообщили о совокупной прибыли в размере свыше миллиарда евро. В большей мере это стало возможным благодаря прозрачности управления публичными финансами и усовершенствованной административной деятельности. «В период с 2002 по 2003 годы в Словакии внедрялась реформа налоговой децентрализации, полномочия муниципалитетов стали финансироваться из налоговых доходов, в зависимости от реальных сборов или конкретных данных. Таким образом, ускорилось региональное развитие, что необходимо и для Республики Молдова», – считает Петер Голиас, директор экономических и социальных реформ Словакии. По его словам, по данным министерства финансов Словакии, налоговые доходы местных властей достигли в этом году 48% совокупного бюджета муниципалитетов, значительная доля здесь принадлежит налогообложению физических лиц. В то же время неналоговые доходы составили всего 14%.
Важным элементом, по словам словацких экспертов, является прозрачность процедуры публичных закупок. «Если в интернете не публикуются договоры публичных закупок, продажи и сдачи в аренду собственности, то они считаются лишенными юридической силы», – говорит Петер Голиас.
Портал открытых данных в Молдове должен стать мерой финансового оздоровления местных публичных властей. Так, на основе анализа представленных там данных и обратной связи со стороны местных властей можно будет направлять рекомендации по улучшению политики на местном уровне и делать отчеты о реальной ситуации в сфере финансового менеджмента в селах страны.
Директор Национального института экономических исследований (INCE) Александру Стратан считает, что в нынешних условиях населенные пункты не могут развиваться. При этом он указал на административно-территориальное деление, не дающее предпосылок для развития региональной экономики. По его словам, существующее сегодня излишнее дробление должно быть ликвидировано, как это сделано в странах Центральной и Юго-Восточной Европы, сравнимых по территории и количеству населения с Молдовой.
«Много говорится, особенно в последнее время, об административно-территориальной реформе. Она необходима, но ее следует проводить постепенно. Такие перемены требуют наличия хорошей базы, ведь речь идет об устойчивом экономическом развитии. А сейчас у нас вся деятельность сосредоточена в центре страны, в основном в Кишиневе, в ущерб остальным населенным пунктам страны», – говорит А. Стратан. По его мнению, если все сделать осторожно, реформа приведет к децентрализации в сфере налогов, в социальной сфере, но главное – нельзя спешить, это комплексный процесс, а не простое слияние сел.
Директор INCE уверен, что прежние реформы были неполными, так как они не учитывали сбалансированное развитие административно-территориальных единиц, а наоборот, устанавливали высокую степень финансовой централизации. Он считает, что административно-территориальная реформа может проходить одновременно с финансовой децентрализацией местной публичной власти. Важно делать все это с учетом связей между различными экономическими и социальными показателями.
«К сожалению, у нас есть много населенных пунктов, существующих вопреки действующему законодательству, где проживает менее 1500 жителей. В около 10% населенных пунктов страны проживает менее тысячи человек. Эти населенные пункты являются бременем для бюджета государства, так как бюджет предусматривает средства для административных расходов в таких пунктах, а чаще всего примары не могут покрыть текущие расходы, не говоря уже о развитии села. Поэтому есть необходимость дополнительной помощи из центра», – говорит Александру Стратан.
Положительные результаты административно-территориальной реформы будут заметны в долгосрочной перспективе. Вероятнее всего, речь идет о 15-20 годах, учитывая темпы развития экономики Республики Молдова.
Лилия Платон
