За последние два года объем ресурсов, предназначенных на содержание дорог, серьезно возрос на фоне увеличения местных налогов с 1,03 млрд леев в 2012 году до 1,36 млрд в 2014 году. Недавний доклад Центра Expert-Grup указывает на то, что такой быстрый рост Дорожного фонда стал вызовом эффективному использованию ресурсов, тем более что в фонде нет прозрачности, неправильно поставлено планирование и принимаются некоторые спорные решения.
Для Республики Молдова развитие дорожной инфраструктуры является одной из восьми приоритетных задач, и для ее достижения мобилизованы немалые внешние и внутренние ресурсы. Таким образом, внешние ресурсы используются, в частности, для восстановления дорог, местные – в основном для работ по содержанию и ремонту. Основным инструментом, при помощи которого поступают местные ресурсы, является Дорожный фонд. За последние годы его объем сильно возрос – в 2014 году составил около 1,2% от Внутреннего валового продукта (ВВП) и около 5% от государственного бюджета.
«Есть довольно крепкая структура, позволяющая Дорожному фонду достичь определенного уровня и развития. Речь идет, в первую очередь, о структуре налогообложения. Налоговый кодекс предусматривает ежегодное изменение акцизов на горючее при номинальном росте ВВП, что в какой-то мере оправданно. Так как рост ВВП косвенно измеряет агрегат использования дорог и в то же время покрывает инфляцию. Эта политика верна, но только до определенного момента», – считает эксперт Expert-Grup Дмитрий Будянский. Он полагает, что этот подход создает дополнительные инфляционные факторы, поэтому властям надо пересмотреть налоговую политику, и не на основе прогнозов, как это делалось ранее.
Налог на использование дорог, например, вырос за последние годы, но повышение не было предварено и объяснением факторов, которые привели к этому шагу. Согласно анализу министерства транспорта и дорожной инфраструктуры, объём Дорожного фонда не обеспечивает необходимый уровень поддержания состояния национальных и местных дорог, необходима была сумма в размере свыше четырех миллиардов леев на 2012 год. На 2015 год, однако, запланировано всего 1,5 миллиарда леев.
Эксперты обращают внимание на то, что доля Дорожного фонда в ВВП и государственном бюджете намного превысила уровень, зарегистрированный в Балтийских странах, Словакии, Венгрии. Там отчисления на инфраструктуру составляют около 0,5% от ВВП. «Это важная проблема. С одной стороны, есть необходимость в увеличении фондов на содержание на три года, а с другой стороны, мы превысили долю этих расходов в ВВП по сравнению со странами региона. Наши возможности финансирования дорог, то есть их содержание, а не инвестирование, под большим вопросом», – считает эксперт, добавляя, что сейчас необходимо намного более эффективное расходование денег, чем раньше.
Авторы исследования задались вопросом, нужен ли вообще фонд в его нынешнем виде, и есть ли смысл его реформировать. Эксперты считают, что существование Дорожного фонда в его нынешнем виде, включая систему управления, создает риски неэффективного использования государственных ресурсов. При этом, отмечают они, в Молдове есть гораздо более приоритетные для госфинансирования отрасли, чем обслуживание дорог, например здравоохранение, образование, социальный сектор.
«Изначально не были созданы условия для прозрачного и эффективного распределения средств фонда. Кроме того, с самого начала из списка тех, кто принимает решения по распределению этих средств, были исключены пользователи дорог, то есть те, для кого и был создан этот фонд», – отметил Дмитрий Будянский.
Он напомнил, что решение о формировании фонда и его расходах принимает совет Дорожного фонда, а утверждает правительство, при этом министры, как правило, особо не вникают, куда и на что идут средства, и насколько эффективно они расходуются.
Отсюда и соответствующие результаты, отметил Будянский. По его словам, объем Дорожного фонда с 2009 по 2014 год вырос с 231,4 млн леев до 1,366 млрд леев, то есть более чем в шесть раз. При этом состояние дорог в Молдове не улучшалось в той же пропорции: доля национальных трасс, признанных хорошими и удовлетворительными, увеличилась с 40% до 79%, а местных – с 10% до 40%.
В структуре ВВП доля Дорожного фонда составляет 1,2%, а в структуре бюджета – 5,5%. В то же время в развитых странах, по словам Будянского, средства подобных фондов не превышают 1% от ВВП, даже с учетом более развитой дорожной сети. В связи с этим авторы исследования задались вопросом, почему так выросли размеры фонда, и насколько обоснованным было повышение налога на содержание дорог, который платят владельцы транспортных средств.
Много вопросов возникло у экспертов и по поводу принципа распределения средств фонда, особенно в 2014 году, когда значительная часть денег (400 млн леев) была направлена на реабилитацию местных дорог.
Авторы исследования отмечают, что эти расходы не были полностью оторваны от реальности, но считают, что основную роль при распределении этих денег сыграл политический фактор. Эксперты указывают в этой связи, что треть всех средств, направленных в 2014 году на ремонт местных дорог, получили следующие районы: Страшенский, Хынчештский, Яловенский, Каларашский и Чимишлийский.
Отдельно в этом списке стоит Сорокский район. Как пояснил Будянский, в Сороках необходимо было сделать дороги доступа к населенным пунктам (так они официально называются) в связи с капитальным ремонтом участка национальной трассы Сороки – Сэрэтены.
По мнению авторов исследования, такое распределение средств Дорожного фонда стало возможным потому, что нигде не прописан четкий механизм отбора районов и дорог для финансирования. Такой механизм, считают эксперты, должен базироваться на количестве жителей, протяженности дорог, интенсивности их эксплуатации и состоянии дорожного покрытия.
Таким образом, среди главных проблем фонда эксперты назвали непродуманное и непрофессиональное планирование доходов и расходов, распределение средств по политическим мотивам, отсутствие прозрачности в деятельности фонда и его совета. Еще одной проблемой, по мнению авторов исследования, является непрозрачность сотрудничества фонда с частными компаниями, в частности, нетранспарентность тендеров, отбор победителей и т. д.
Так, изучив контракты на оказание услуг или закупку оборудования, заключенные с победителями публичных тендеров, эксперты выяснили, что в большинстве случаев были подписаны дополнительные соглашения об увеличении (максимально до 29%) первоначальной суммы контракта или о пересмотре сроков окончания работ (с пяти до 17 месяцев). Также нередко компании, подписавшие контракт на выполнение определенных работ, значительно уменьшали гарантийный срок их качества. К примеру, если первоначально в тендерной документации по маркировке дорожного полотна было указано три года гарантии, то в контракте с фирмой, которая выполняла ремонтные работы, срок снижался до шести месяцев.
Кроме того, по словам еще одного автора исследования Сергея Мержана, в течение трех лет – с 2012-го по 2014-й – в тендерах постоянно выигрывали (85-90% случаев) одни и те же 10-11 компаний. С другой стороны, он обратил внимание на пассивность экономических агентов и их нежелание участвовать в госзакупках, из-за чего часто тендеры объявлялись по три-четыре раза. Есть проблема, по его словам, и со стороны заказчика – Госадминистрации дорог, которая четко не продумывает технические параметры нужного оборудования или предстоящих работ, задерживает оплату работ или неправильно их оценивает.
Замминистра транспорта и дорожной инфраструктуры Анатолий Усатый признал часть указанных экспертами проблем, но отметил, что влияние Дорожного фонда на улучшение состояния молдавских дорог слишком велико, чтобы от него отказываться. К тому же все не так печально, как представили эксперты, считает Усатый. В частности, задержки с выполнением работ, сказал он, часто обусловлены «техническими моментами контракта»: к примеру, если он заключен в сентябре-октябре, то работы по нему начинаются весной, раньше не разрешают, но и контракт не могут подписать позже. Замминистра также сообщил, что сейчас активно внедряется реформа системы содержания и реабилитации дорог (подробностей реформы он не рассказал), а также методология финансирования дорожных работ в населенных пунктах первого и второго уровней, основанная на количестве жителей.
Лилия Платон
