Интервью группы экспертов Совета по конкуренции во главе с членом пленума Совета по конкуренции Вячеславом Гуцуцуй для газеты Capital Market.
– Недавно Совет по конкуренции (СК) обнародовал в ходе заседания парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам отчет о своей деятельности, и судя по итогам голосования, орган пользуется доверием у депутатов. Что, по Вашему мнению, удалось и что не удалось сделать Совету в прошлом году?
– В 2015 году Совет по конкуренции достиг лучших результатов, по сравнению с предыдущими годами. Усилилась деятельность по расследованию случаев нарушения законодательства в сфере конкуренции. Общее число текущих дел по расследованию составляет 79 (это больше, чем в 2014 году, тогда их было 62), завершенных – 35 и открытых – 36. Совокупная сумма штрафов составила 38,04 млн леев, что значительно больше, чем в 2015 году и предыдущих годах. Если была возможность восстановить эффективную конкуренцию на рынке без применения санкций, использовался инструмент принятия обязательств.
В 2015 году в целях оздоровления конкурентной среды Совет по конкуренции впервые обязал два предприятия, вовлеченные в экономическую концентрацию, ликвидировать концентрацию, созданную для группы ряда туристических компаний, работающих в направлении Турции. Орган по защите конкуренции обязал группу компаний восстановить ситуацию, существовавшую до создания концентрации. На компании, создавшие рыночную концентрацию, был наложен штраф в размере 21,08 млн леев (это решение было оспорено в суде, который постановил приостановить действие решения в части, касающейся перечисления штрафа в государственный бюджет до урегулирования дела в целом).
В результате рассмотрения возбужденных дел, было завершено 8 дел, 7 из которых в суде выиграл Совет по конкуренции, что говорит о высоком уровне успешного решения дел в суде – 87,5%.
Впервые был внедрен ряд инструментов конкурентной политики, одним из них является принятие обязательств, предлагаемых компаниям, которые участвуют в устранении нарушений и быстром восстановлении конкурентной среды.
В целях продвижения политики государства в сфере конкуренции и оценки последствий применения регулирующих норм для конкурентной среды, исключения их толкования в пользу определенных экономических агентов, устранения и предупреждения появления барьеров, препятствующих конкуренции в различных отраслях экономики, Совет по конкуренции в 2015 году одобрил 68 законопроектов и проектов нормативных актов, большинство из них – это предложения и рекомендации по улучшению содержания законодательной базы.
Также в 2015 году был разработан и представлен парламенту и правительству первый Отчет о государственной помощи, оказываемой в Республике Молдова. Отчет охватил период с 01.01.2011 по 16.08.2013 и стал практически инвентаризацией государственной помощи, оказываемой с момента вступления в силу Закона о государственной помощи.
Впервые представители Совета по конкуренции участвовали в качестве экспертов в проекте, предназначенном для иностранного органа по защите конкуренции, разработанном Европейским союзом, – «Гармонизация системы публичных закупок Украины со стандартами ЕС».
В 2015 году была открыта дискуссионная платформа Competition CaFE, которая даёт возможность предметного общения с заинтересованными сторонами в новом формате.
В контексте внедрения лучшей мировой практики в сфере защиты конкуренции и государственной помощи, а также для развития международного сотрудничества, в течение 2015 года Совет по конкуренции усилил сотрудничество с различными международными субъектами (Всемирным банком, Европейской комиссией, ICN, CIPA) и развивал двустороннее сотрудничество.
Конечно, предстоит еще много работы, чтобы решить все проблемы в сфере защиты конкуренции. В связи с этим Совет по конкуренции в 2015 году разработал проект Национальной программы в сфере конкуренции и государственной помощи, чтобы обеспечить демонополизацию отраслей экономики и их раскрытие конкуренции. Работа над проектом программы близится к завершению, и в скором времени он будет направлен в парламент на рассмотрение и утверждение.
Серьезная часть проблем относится к обеспечению организационной и финансовой независимости, а также укреплению институциональных возможностей Совета по конкуренции. Кроме того, остается открытым вопрос обязательного визирования проектов законодательных и нормативных актов с точки зрения влияния на конкуренцию в целях предупреждения принятия норм, нарушающих конкуренцию, и исключения возможных злоупотреблений со стороны органов публичной власти, так как не всегда эти органы, предлагающие проекты законодательных или нормативных актов, обращаются за одобрением к Совету по конкуренции.
Важной проблемой является и доступ Совета по конкуренции к базам данных органов публичной власти для получения в сжатые сроки информации, необходимой для расследований в сфере защиты конкуренции.
Совет по конкуренции разработал ряд конкретных предложений для решения обозначенных выше проблем, которые были направлены парламенту и правительству.
– В Отчёте отмечается, что большинство судебных споров между Советом и компаниями, попавших в поле зрения органа по защите конкуренции, завершилось в пользу СК. Как Вы думаете, в чём причина такого результата? Насколько оправданно мнение, что трудно судиться с регулирующим органом, устанавливающим правила игры?
– Сохранение в силе решений Пленума Совета по конкуренции судебными инстанциями обусловлено тем, что решения Пленума хорошо разработаны и аргументированы. До утверждения решения Пленумом проводится расследование, в рамках которого команда по расследованию, созданная из сотрудников специальных подразделений Совета по конкуренции, осуществляет ряд процессуальных актов, запрашивает необходимую информацию, проводит интервью, инспекции для сбора доказательств.
Собрав всю эту информацию, команда по расследованию составляет отчет, неофициальная версия которого отправляется сторонам для ознакомления. В течение 30 рабочих дней стороны вправе представить свои замечания по отчёту. Таким образом, стороны могут высказать мнение по информации отчета, приведя свои доказательства.
Для формирования и поддержания мнения членов Пленума Совета по конкуренции в отношении обстоятельств расследуемого дела, собранных доказательств, вины сторон и вида санкций, предоставления права на защиту сторон, вовлеченных в процесс расследования, организуются слушания сторон или третьих лиц. Слушания проводятся под эгидой Пленума Совета по конкуренции, и их число постоянно растет: в 2014 году организовано 14 слушаний, а в 2015 году – уже 25 слушаний. В настоящее время по каждому сложному делу проводится не менее одного слушания сторон.
Члены Пленума по результатам анализа информации и доказательств, собранных от сторон, участников процесса, и в результате осуществления права на защиту прав сторонам процесса, критически и объективно оценивают вопросы конкурентного характера, как с точки зрения истца, так и с точки зрения ответчика, принимая хорошо структурированное и аргументированное решение, основанное на многочисленных доказательствах, собранных в процессе расследования.
Над расследованием ведется тщательная работа, привлекаются специалисты по расследованию Совета (на стадии отчета по расследованию), а также члены Пленума Совета по конкуренции (на стадии принятия решения о начале расследования и стадии принятия окончательного решения).
Что касается утверждения о том, что сложно судиться с регулирующим органом, устанавливающим правила игры, надо отметить, что в соответствии с действующим законодательством, правосудие осуществляется по принципу равенства всех лиц. Таким образом, судебные инстанции применяют этот принцип, и ни одна из сторон не пользуется какими-то привилегиями. В то же время правила игры в различных отраслях устанавливаются парламентом, правительством и регуляторами путем принятия законов и нормативных актов.
– В связи с этим какова позиция Совета по следующим актуальным проблемам: a) предоставление правительством кредитов трём проблематичным банкам?
– Полномочия Совета по конкуренции согласно ст. 39, пункта h) Закона о конкуренции заключаются в осуществлении разрешений, мониторинга и отчетности по государственной помощи. Есть процедура уведомления – заявление в адрес Совета по конкуренции о разрешении намерения осуществить операцию по экономической концентрации или о предоставлении государственной помощи. То есть Совет по конкуренции не рассматривает необходимость и возможность предоставления государственной помощи, вся ответственность за ее предоставление возлагается исключительно на инициатора и поставщика государственной помощи.
Национальный банк Молдовы (НБМ) уведомил Совет по конкуренции о намерении предоставить государственную помощь трём банкам. Эта мера преследовала цель спасти получателей, испытывающих трудности, и поддержать финансовую стабильность Республики Молдова, чтобы избежать системного финансового кризиса.
Пленум Совета по конкуренции оценил меру, о которой уведомил НБМ, констатировав, что она представляет собой государственную помощь. Административный совет НБМ принял решение предоставить срочный кредит под гарантии правительства, выданный министерством финансов.
НБМ должен представить Совету по конкуренции в течение 6 месяцев с момента выдачи государственной помощи план реструктуризации или ликвидации получателей. Указанный план представлен не был, и Пленум Совета по конкуренции принял решение начать расследование по признакам наличия нарушения законодательства НБМ в сфере предоставления государственной помощи. Согласно решению Пленума СК от декабря 2015 года, Национальный банк и министерство финансов принимают меры по возвращению выданной помощи.
– b) конфликт между поставщиками медикаментов и медицинскими учреждениями? Создается впечатление, что Совет занял сторону последних, хотя они (учреждения) не выполнили свои финансовые обязательства (их долги перед поставщиками превышают 100 миллионов леев)?
– Обеспечение населения медикаментами и препаратами в поликлиниках и больницах составляет проблему национального масштаба. В феврале 2015 года Совет по конкуренции получил предложение парламентской комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье изучить ситуацию с точки зрения доминирующих на фармацевтическом рынке позициях некоторых экономических агентов и с точки зрения возможного картельного сговора.
Учитывая поступившее обращение, а также материалы, собранные в ходе предварительного рассмотрения, Пленум Совета по конкуренции начал расследование в отношении 6 дистрибьюторов медикаментов.
Надо сказать, что поставщики медикаментов – участники публичных аукционов, организованных на национальном уровне Агентством по медикаментам и медицинским препаратам, очень хорошо знакомы со сложной ситуацией в этой сфере (некоторые из этих агентов действуют на рынке более 15 лет) и проблемами, с которыми они сталкиваются при поставках в срок медикаментов, угрозами, которые могут нарушить условия контрактов. Таким образом, ценовые предложения добросовестных поставщиков на аукционах отражают все эти риски.
В ходе расследования было установлено, что некоторые поставщики поставляли лекарства в сети аптек, но отказывались делать это для публичных медико-санитарных учреждений согласно договорам. 6 экономических агентов были оштрафованы Пленумом Совета по конкуренции на общую сумму 17,4 млн леев. Решение Совета было обжаловано в суде всеми оштрафованными фармацевтическими компаниями. Суд должен вынести свое решение.
Цель деятельности Совета по конкуренции заключается в защите лояльной конкуренции, а не в защите интересов участвующих в экономических процессах игроков, становящихся объектом проводимых расследований.
– c) ведутся разговоры о благоприятной среде для бизнеса в стране, но с самого начала ряд иностранных производителей получают преимущество перед местными из-за более низких цен на энергоресурсы или дотации и серьезную поддержку государства. Учитывают ли эксперты Совета эти соображения?
– Каждый случай нарушения законодательства о конкуренции Совет по конкуренции изучает отдельно в ходе расследований. Изучаются все аспекты дела, в том числе и те, о которых сказали Вы. В то же время надо иметь в виду и обязательства по обеспечению свободного оборота товаров, взятых Республикой Молдова в рамках различных международных соглашений, например Соглашения об ассоциации и Центрально-европейского соглашения о свободной торговле, в целях интеграции Молдовы в европейское экономическое пространство.
– Насколько часто в Совет поступают жалобы на злоупотребления доминирующими позициями на рынке Республики Молдова? Что в таких случаях предпринимает Совет по конкуренции?
– С 2012 по 2015 годы Совет по конкуренции рассмотрел 159 дел о нарушении Закона о конкуренции. Из всех типов нарушений закона о конкуренции (антиконкурентное соглашение, злоупотребление доминирующей позицией, действия органов публичной власти, экономическая концентрация без уведомления, недобросовестная конкуренция), чаще всего попадались расследования злоупотреблений доминирующей позицией (48 случаев или 30,2% от общего количества).
Для продвижения культуры в сфере конкуренции, предупреждения и борьбы с доминирующей позицией проводятся заседания и круглые столы с представителями деловой среды, адвокатами, представителями органов публичной власти. В этой связи можно отметить, что эти мероприятия проводятся под эгидой Competition CaFE, в них участвуют международные эксперты из проекта ЕС «Поддержка Совета по конкуренции», которые делятся опытом по различным ключевым вопросам, в том числе и по злоупотреблениям доминирующей позицией.
Можно добавить, что для популяризации и обеспечения прозрачности деятельности Совета по конкуренции по этой проблеме, публикуются сообщения для прессы, даются интервью в прессе, на радио и телевидении.
– Недавно Ассоциация UniAgroProtect обратилась в Совет по конкуренции с просьбой рассмотреть возможность наличия картельного сговора между операторами зерновых на молдавском рынке, созданного в целях искусственного снижения закупочных цен на пшеницу и рожь. Какова позиция регулятора по этому вопросу?
– Как известно, на рынке закупок зерновых нет регулятора, рынок либерализован.
Действительно, в Совет по конкуренции поступило обращение Ассоциации сельхозпроизводителей UniAgroProtect о возможности существования антиконкурентного соглашения между операторами молдавского рынка зерновых, установленного в целях искусственного занижения закупочных цен на пшеницу и рожь. В ходе заседания в Совете по конкуренции председатель Ассоциации UniAgroProtect сообщил, что доказательством служит разница между закупочными ценами на пшеницу и рожь в Республике Молдова и в Украине и Румынии.
Затем были отправлены запросы на получение дополнительной информации, анализ которой позволит определить наличие разумных причин подозревать нарушение законодательства в сфере конкуренции.
– Правительство начало реформу системы государственных проверок, которая предусматривает значительное сокращение числа контролирующих органов. В этой связи согласны ли Вы, что есть ряд департаментов, чьи полномочия частично пересекаются с полномочиями Совета по конкуренции, например Агентство по защите прав потребителей? Что Вы думаете о возможном слиянии двух учреждений?
– Надо отметить, что законодатели, а не Совет по конкуренции, решают вопрос, необходимо ли слияние Совета с Агентством по защите прав потребителя. Кроме того, надо сказать, что статус, сфера деятельности и полномочия Совета по конкуренции отличаются от статуса и полномочий Агентства.
В 2012 году, с принятием Закона о конкуренции №183 от 11.07.2012 и Закона о государственной помощи №139 от 15.06.2012, Национальное агентство по защите конкуренции было преобразовано в Совет по конкуренции. Это было необходимое изменение, тем самым обеспечивался более эффективный и широкий механизм применения, соблюдения и мониторинга законодательства в сфере конкуренции, государственной помощи и рекламы, что соответствует лучшим практикам стран Европейского союза.
В то же время хотелось бы напомнить, что Республика Молдова, согласно ст. 335 часть (2) Соглашения об ассоциации РМ – ЕС, ратифицировала Закон №112 от 02.07.2014, взяв обязательство сохранить независимый орган с адекватными человеческими и финансовыми ресурсами, чтобы обеспечить эффективное соблюдение законодательства в сфере конкуренции.
– Объясните, пожалуйста, кто и как может обратиться в Совет по конкуренции в связи с осуществлением запрещенных Законом о конкуренции действий?
– Любое физическое и юридическое лицо, которое считает, что были нарушены его права, может обратиться в Совет по конкуренции с жалобой на вероятные антиконкурентные действия. Жалоба должна соответствовать Формуляру жалоб, утвержденному Постановлением Пленума Совета по конкуренции №8 от 28.12.2012 (его можно найти на сайте Совета – www.competition.md). При рассмотрении дела автор жалобы должен представить доказательства (например, договоры, документы и прочее) в защиту своего обращения.
Также, если при исполнении своих полномочий регулирующие органы или другие органы публичной власти устанавливают признаки нарушения Закона о конкуренции, они обращаются в Совет по конкуренции с сообщением о данном случае и предоставляют в распоряжение Совета всю имеющуюся информацию по данному делу.
Беседовала Лилия Алказэ
