Процесс эмиссии муниципальных облигаций, благодаря которым местные органы государственной власти могут получить деньги на развитие, сильно отстает.
Да, есть муниципии с невысокими финансовыми возможностями. Это снижает шансы привлечь инвесторов, которые могут купить облигации. То есть инвестировать в проекты. Кроме того, сам этот процесс достаточно сложный. Все это, а также другие проблемы препятствуют получению средств на внедрение проектов, представляющих общественный интерес.
Недостаток средств у органов местного самоуправления (ОМС) является основной причиной стагнации развития населенных пунктов Молдовы, включая водопровод, канализацию, промышленные платформы. Более 70% доходов ОМС – это перечисления из государственного бюджета. С другой стороны, уровень задолженности ОМС невысок. Но, «хотя законодательство предусматривает возможность эмиссии муниципальных облигаций ОМС всех уровней, до сих пор никто из них этого не сделал. Причин много, в том числе законодательного, инвестиционного характера и даже связанных с финансовой инфраструктурой. Взаимодействие с рынком капитала требует финансовых навыков, особой способности экономического прогнозирования со стороны ОМС. С другой стороны, действующее законодательство, похоже, не очень благоприятствует эмиссии и инвестированию в муниципальные облигации. Национальный рынок капитала по-прежнему остается в тени банковской системы, его возможности ограничены, в то же время о них мало что известно», – считают эксперты Независимого аналитического центра Expert-Grup.
Чтобы помочь ОМС использовать этот инструмент и увеличить эффективность законодательства в сфере эмиссии муниципальных облигаций, Expert-Grup опубликовал исследование «Муниципальные облигации – инструмент развития населенных пунктов» в рамках проекта «Местные правительственные облигации как мера расширения местной автономии».
«Цель проекта заключается в повышении возможностей ОМС в сфере эмиссии муниципальных облигаций, чтобы финансировать капитальные инвестиции в соответствии с приоритетными задачами населенного пункта и согласно практике лучшего управления», – отметил исполнительный директор Expert-Grup Адриан Лупушор.
Понятие муниципальных облигаций относится к ценным бумагам, которые выпускают города или другие административно-территориальные единицы. Согласно национальному законодательству, это долговые инструменты, которые эмитируются органами местного самоуправления I уровня – примэриями и II уровня – районами и автономными территориальными единицами. Местные власти могут брать заем путем эмиссии облигаций для получения финансирования, как правило, для капитальных инвестиций или рефинансирования прежнего долгосрочного займа, говорят эксперты.
Почему у нас до сих пор не выпускают облигации, тогда как соседние страны используют этот инструмент, чтобы муниципии могли получить финансовые средства? Есть ряд факторов, которые препятствуют таким инвестициям. По мнению авторов доклада, речь идет о неблагоприятном налоговом отношении по сравнению с остальными инструментами, такими как государственные ценные бумаги, которые не облагаются налогом; низком пределе долгов по отношению к доходам местных администраций (30% для Кишинева и Бельц и всего 20% – для остальных ОМС). Особенно это касается небольших ОМС, где наблюдается низкий уровень развития промышленности, недостаток средств не позволяет привлекать инвестиции с помощью эмиссий облигаций. Как отмечают эксперты Expert-Grup, запрещена эмиссия в иностранной валюте. В таких условиях невозможно привлечь иностранных инвесторов, а также инвесторов из диаспоры, заинтересованных в поддержке ОМС своих родных населенных пунктов. И возможность привлечения инвестиций с помощью эмиссий облигаций сведена к минимуму. Точнее, ее вообще нет.
В то же время, чтобы выпустить облигации, местные органы власти должны пройти через достаточно сложный процесс. Он включает 10 шагов: необходимо получить разрешение Минфина, подготовить проспект эмиссии, Национальная комиссия по финансовому рынку (НКФР) должна утвердить проспект. После этого необходимо провести публичное предложение, уведомить о его результатах, ОМС должны составить отчет о долге. Затем следует решение местных властей, закрытие публичного предложения, регистрация результатов эмиссии, оборот и погашение облигаций. Процесс сложный, но он стоит того. Речь идет и о деньгах, о больших деньгах, но и о серьезных рисках. О долгах, которые, в случае неуплаты, ведут к банкротству и окончательной компрометации этого финансового инструмента. Но, как и в других таких случаях, облигации должны быть обеспечены, чтобы их могли погасить в срок.
Нельзя выпускать облигации для финансирования важных проектов, если ограничен в сфере предупреждения риска высокой задолженности. Предел долга в основном составляет 20% от доходов, за исключением переводов специального назначения. Но надо еще обладать финансовыми знаниями, уметь делать экономический прогноз. Правила, наверное, жесткие, но они призваны защитить инвестора с одной стороны и эмитента органа местной власти – с другой. Также речь идет об условиях эмиссии муниципальных облигаций, о цели эмиссии, этапах эмиссии и возвращении займов, полученных после эмиссии.
По мнению авторов доклада, критически важен анализ местных бюджетов в связи с вопросом об облигациях, чтобы оценить соблюдение пруденциальных норм и избежать превращения эмиссии в финансовую или предвыборную авантюру.
Во-первых, ввести единый налоговый режим для инвестиций. Предоставить возможность эмиссии в иностранной валюте. Увеличить до 30% предел долга для всех ОМС. Развивать национальную программу приобретения муниципальных облигаций. Обязательным залогом успеха является и простая процедура эмиссии.
Эксперт Стас Мадан отмечает, что безоговорочным лидером здесь являются США. Объем эмиссий составляет около 3,3 триллиона долларов, они являются главным инструментом финансирования местных администраций. В Центральной и Восточной Европе, в странах СНГ этот инструмент появился с 1990 года, после политической и налоговой децентрализации.
«Есть ряд предпосылок для успеха муниципальных облигаций, учитывая международный опыт. Это налоговое отношение к этому инструменту, необходимость хорошо проработанного инвестиционного плана и, конечно, соблюдение определенных фильтров публичного контроля, чтобы сохранить устойчивость публичных финансов», – отмечает С. Мадан.
В Румынии, например, в 2019 году зарегистрировано 38 эмиссий, из которых 37 доступны для инвесторов на Бухарестской фондовой бирже. Сумма эмиссий – 3,3 миллиарда румынских леев. Срок погашения – от 5 до 30 лет. Правда, 2/3 всех эмиссий приходятся на Бухарест, чьи финансовые возможности высоки. Среди инвесторов – банки и инвестиционные фонды. Предел составляет 30%. С точки зрения налогов, есть освобождение от подоходного налога. Гарантией возврата является закон о неплатежеспособности примэрий и Соглашение о гарантировании.
Государственный секретарь Министерства финансов Татьяна Иванчишина утверждает, что министерство «поддерживает идею использования ОМС инструментов устойчивого финансирования, чтобы не зависеть только от финансирования из государственного бюджета или от коммерческих банков».
«Финансовая автономия ОМС является ключевым элементом повышения их эффективности. Цель проекта не только в оказании ОМС помощи в процессе эмиссии облигаций, но и в прозрачном и эффективном управлении этими ресурсами», – считает представитель посольства Нидерландов в Молдове Екатерина Вылку.
По мнению председателя Конгресса органов местного самоуправления Молдовы (CALM) Виорела Фурдуй, «есть пакет инициатив и предложений по этому вопросу. Необходимо внедрять такой современный инструмент. Он тесно связан с обеспечением финансовой независимости ОМС».
Как считает вице-председатель Административного совета НКФР Нина Доска, важную роль для начала процесса «играет профессиональный интерес со стороны ОМС к изучению этого инструмента и привлечению необходимых инвестиций в населенные пункты».
«Так как мы располагаем четкими нормами, регулирующими весь процесс эмиссии облигаций, для ускорения процесса нам остается решить две главные проблемы: во-первых, сделать муниципальные облигации привлекательными, то есть освободить от налога не на год-два, а по меньшей мере на 10-20 лет, если не совсем освободить. Вторая проблема – убедить Нацбанк Молдовы разрешить оплачивать выпущенные облигации иностранной валютой. НКФР несколько раз направляла законопроекты о внесении поправок в Закон о рынке капитала, где предусматривалась возможность выпускать ценные бумаги и в иностранной валюте. Но, к сожалению, эти инициативы не получили поддержки», – отметила Нина Доска.
Она подчеркнула, что этапы эмиссии ничем не отличаются от процедуры в соседних странах, в том числе Румынии.
«Проспект, разработанный НКФР, приближен к европейским директивам. Что касается сроков, понятно, что чем качественнее составлены документы, тем быстрее их рассмотрят соответствующие органы. Если говорить о затратах, то для муниципальных облигаций установлены самые минимальные ставки. Например, пошлина, которую взимает НКФР, составляет всего 0,01% от суммы эмиссии. У нас есть успешно работающие ссудо-сберегательные ассоциации, а значит, есть деньги, сбережения, которые можно эффективно разместить при помощи рынка капитала. Почему бы не вложить их в социальные проекты, которые пойдут на пользу населенным пунктам. НКФР готова упростить этот процесс и оказать поддержку на каждом этапе эмиссии», – заявила Нина Доска.
Expert-Grup в рамках проекта начинает конкурс по отбору трех ОМС, которые получат поддержку центра в процессе эмиссии муниципальных облигаций и их эффективном управлении. Конечно, сейчас не самый подходящий момент для выпуска облигаций, пандемия отодвинула все сроки, но процесс необходимо сдвинуть с мертвой точки.
Влад Берку
